航空应抢救援专题 | 航空应抢救援国际模式的启示与剖析
编者按
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如何构建航空应抢救援网络体系、如何组建高效的组织结构和治理机制、如何形成运营能力和有效的资源配置 ？世界兴旺国家六七十年成熟的航空应抢救援模式，可以为我国构建科学合理的航空救援体系起着有益的借鉴作用。
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航空应抢救援国际模式的启示与剖析
撰文 / 赵月华 郑应昊
航空应抢救援体系建设是一个庞大、庞大的系统工程。随着我国低空空域不绝开放和通用航空工业的不绝生长，截至2022年海内运输机场和通用机场数量划分抵达了254个和399个，基本具备构建航空应抢救援网络体系的客观要求。2022年，我国人均GDP抵达了85698元，基本具备构建航空应抢救援网络体系的先决条件。
中国地舆经济保存明显的“胡焕庸线”[1]漫衍特点，工具部差别较大。在经济兴旺和都会人口密度高的东南部地区，航空救援体系建设可以借鉴欧美生长模式，甚至通过市场运作来推动航空救援的多元化生长模式，即由政府主导、企业加入、市场化运作的多种主体形式，用度来源则由政府、包管公司等多元化支付方法；而“胡焕庸线”的西北部，地广人�。梢越幽衫喂桃碜宋鞯哪Ｊ剑裰谥Ц赌芰Ρ冉先酰蚩梢杂烧吹８海鸩浇⑵鸷娇站仍逑�。
如何构建航空应抢救援网络体系、如何组建高效的组织结构和治理机制、如何形成运营能力和有效的资源配置 ？世界兴旺国家成熟的航空应抢救援模式，对我国构建科学合理的航空救援体系具有一定启示。
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世界主要国家航空应抢救援模式
从世界规模来看，以美国、加拿大、德国、瑞士、挪威、捷克、日本、新西兰和澳大利亚为代表的西方兴旺国家，由于航空业比较兴旺，航空应抢救援起步比较早，因而，形成了相比照较成熟的航空应抢救援模式。现以美国、德国、瑞士和日本为规范，对其进行剖析和研究。
政府推动，市场化运作
美国的航空应抢救援很是兴旺，建立了由FAA、空军、航空救援队、通用航空企业的多次层治理航空应抢救援效劳机制。从资金支持来看，航空救援队由政府出资建立，并维持其日常训练和运营，所需经费全部由政府拨款，应抢救援中所需的通航企业支援效劳，接纳政府购置和商业运作两种方法获得；从硬件设施来看，美国险些每个县都有自己的通用机�。推肴⒆氨赶冉�；从人才培养来看，美国关于专业化救援人员的培养一贯予以高度重视，很是强调人员与装备的协调，为此建立了专门的高等院校；从直升机救援模式来看，主要接纳“按需导向结构模式”，效劳提供商众多，因此市场竞争较为猛烈，也促使企业不绝增强宁静和效劳意识；从需求导向的网点结构来看，以牢固翼和直升机搭配的救援模式，对人口聚集地、主要交通网络进行笼罩。
综上所述，美国航空应抢救援特点为：一是航空救援生长历史较长，公共认知高；二是航空救援网络结构完善；三是航空救援装备种类齐全先进；四是航空救援包管体系完备；五是航空救援专业步队能力强；六是航空救援运行机制灵活，社会加入度高；七是接纳“按需导向结构模式”的直升机救援模式。
政府、民间和企业多元相助
?经过多年生长，德国形成了以政府力量为主，民间和企业化力量为辅的空中救援模式，出台了多部有关应抢救援的执规律则，明确划分了各级政府的职责。整个德国都具备了航空救援的效劳能力，全国设有多个区域应抢救援指挥中心，领土内任何一处都可以在15分钟内获得航空救援效劳，救援直升机通常在50km规模内就可抵达基点医院。
从航空救援力量来看，主要由国防部、军队、德国汽车协会（ADAC）和德国空中救援（DRF）、消防中心、联邦技术救援署（TH W）、公立事故医院和种种志愿者救援组织等配合组成。救助小组接到警报后必须在2分钟内各就列位。一个救援小组通常包括一位航行员、一位抢救医生、一位接受过特殊技术培训的护理人员。抢救医生大多隶属于外地大型医院，除具有至少3年救护执医经验外，还必须拥有抢救医师特殊资格证。
从航空救援硬件设施来看，德国满足航空救援的机场数量、通用航空器多种机型，直升机紧抢救援基地（HEMS）数量，使其实现领土98%面积的15分钟反应笼罩；从航空救援人才培训来看，主要由BBK下属的�；卫怼⒂奔苹懊袷卤；ぱг海ˋKNZ）及THW卖力[2]；从航空应抢救援用度来源来看，德国航空救援网络笼罩全境，医护救援费100%由包管公司支付，非医护援救费（好比迷路等）则需看包管人是否购置相应的责任险，其他本钱如基础设施、航行运营等通常由医疗包管公司或社会捐助来解决；从直升机救援模式来看，德国主要接纳“院前结构模式”。德国已构建出高效完善的直升机救护体系，与地面救护网络配合形成一个有机整体，确保境内15分钟反应全笼罩，堪称全球空中救援的规范。
综上所述，德国航空应抢救援特点为：一是航空救援运营体系完善，建立了以政府主导、民间组织加入的运营机制；二是航空救援治理体制接纳分层、分级治理；三是航空救援网络笼罩面广、密集度高；四是航空救援响应速度快，包管全国任何一点15分钟抵达；五是航空救援基础设施和包管步伐完善；六是航空救援执规律则健全；七是接纳“院前结构模式”的直升机救援模式。
接纳“山地结构模式”，以社会力量为主
瑞士致力于构建以航空救援队为焦点的航空救援体系，通过全国规模内的牢固站和无线电网络来组织和协调救援，为瑞士全境提供空中医疗救护。瑞士航空救援效劳队（Rega）建立于1952年，是瑞士最大的航空救援组织，隶属瑞士红十字会，拥有世界一流的空中救援装备及专业救援人员。
从航空救援硬件设施来看，设备齐全、装备先进，直升机基地漫衍原则为在良好的航行条件下，可以在15分钟之内抵达除瓦莱州之外的全国任何一个所在；从航空应抢救援用度来源来看，Rega的救援用度主要以社会捐赠为主，实现免费全民效劳；从直升机救援模式来看，瑞士主要接纳“山地结构模式”，适应瑞士全境以高原和山地为主的庞大地形。
综上所述，瑞士航空应抢救援特点为：一是航空救援运营体系完善，建立了以社会为主导的市场运营机制；二是航空救援治理体系完备；三是航空救援网络笼罩面广，密集度高；四是航空救援响应速度快，包管15分钟之内抵达海内任何一点；五是航空救援基础设施和包管步伐完善；六是接纳“山地结构模式”的直升机救援模式。
政府为主，民间机构为辅
日本是一个地动、海啸、台风、火山等多种自然灾害频发的国家，在多年的灾害救援生长中，形成了一套分工明确、步队健全、体制顺畅、应急能力较强的航空救援体系。日本防灾的最高决策机关是中央防灾集会，凭据情况的变革不绝制定种种对策，设立须要的行政机构，确定全国性防灾计划及体制，同时划定只要爆发5级以上地动，就会出动飞机加入救援。
从航空救援能力来看，日本专业化救援步队由消防、警察和医疗机构等基本力量组成，形成了高度兴旺的城乡抢救网络；从航空应抢救援用度来源来看，主要通过财务预算来解决，由中央政府和地方政府财务担负，分摊的比例视地方政府的经济水平而定，一般为中央和地方各一半，同时，企业、个人捐赠或其他途径也能赔偿一些用度；从直升机救援模式来看，日本主要接纳“医院基地结构模式”。
综上所述，日本航空应抢救援特点为：一是航空救援运营体系完善，建立了以政府主导、市场加入的运营机制；二是由于日伎俩土面积小、地动多发，公共对航空救援认知度很是高；三是航空救援网络笼罩面广，密集度高；四是航空救援响应速度快；五是航空救援装备齐全和先进；六是航空救援分工明确，包管体系完备；七是航空救援专业步队能力强；八是接纳“医院基地结构模式”的直升机救援模式。
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世界主要国家航空应抢救援模式比照剖析
?通过对美国、德国、瑞士和日本各国的航空应抢救援模式的剖析，我们看到兴旺国家航空应抢救援模式特点很是突出，操作的焦点内容很是富厚，这主要基于各国国情使然。一是从战略计划、组织包管、技术标准、救援力量和人才培养上，形成体系化和链条化生长。二是从制度安排、机制设计、网络结构、规则建设和支付方法上，形成国情化和特色化生长。
这些国家通过构建航空应抢救援体系，在应对自然灾害和突发事件时，实施的步伐更多，投入的力量更大，响应的时间更快，从而大大减少了灾害损失和人员伤亡。这主要源于政府对航空应抢救援的高度重视，要害在于政府给予航空救援组织或机构适当的财务补贴以维持其正常运行，以确保在爆发大规模自然灾害和公共�；录保梢运媸弊魑揖仍α颗灿茫尤胗η谰仍途仍�。
01?航空应抢救援特点
在战略层面，兴旺国家的航空应抢救援具有统一的战略计划和计划设计，拥有完善的执规律则、完备的硬件设施和专业化的人才步队。因而，航空应抢救援的体系化建设完备，网络笼罩面广、响应时间快捷。
在组织包管层面，兴旺国家的航空应抢救援体系以政府为主导，社会力量为辅的救援体系，譬如美国、德国等国；有的国家的航空应抢救援体系以政府为主导，以军队为包管力量，以应抢救援中心为响应单位，调动社会一切救援力量加入其中，以抵达满足快速响应的响应时间，譬如日本；另有的国家的航空应抢救援体系完全接纳市场化运行机制，主要依靠社会力量，以抵达应急响应机制的要求，譬如瑞士等国家。
在技术标准层面，兴旺国家的航空应抢救援制定了统一的航空应抢救援技术规范和标准。对航空应抢救援各个环节进行标准化规范，有利于包管航空救援的宁静和运行效率，譬如美国、日本、德国等国家在差别时期制定了大宗的国家应抢救援或航空应抢救援的执法、规则和行业标准或规范。
在救援力量层面，兴旺国家的航空应抢救援都具有多种形式并存的应抢救援力量，注重军民结合，注重专业力量和社会力量相结合。譬如美国拥有大宗的通用机场、航空器、专业航行员和先进救援装备，只需接受航空救援的专业培训就可成为航空救援的一员；而瑞士的航空救援力量主要来源于社会的专业机构，靠市场化以抵达公共效劳的目的，这完全切合瑞士领土面积小、人口少的国情。
在人才培养层面，兴旺国家的航空应抢救援很是重视对专业化航空救援人员的培养，很是强调人员与装备的协调，一般都设立了专门的高等院校，并在许多综合类的大学开设了应急治理、应抢救援等相关学科课程。
02?航空应抢救援模式焦点内容
从航空应抢救援治理体制来看，?兴旺国家航空应抢救援组织是由政府运作并组织建立起来的。凭据抢险救灾、医疗救护和紧抢救援等的需要，组建航空救生中心或紧急医疗效劳中心，由国家统一指挥和治理。有些国家的民间团体也自发组织建立了航空应抢救援机构，配合国家救生系统，开展应急情况的救援。譬如美国、德国是接纳政府与市场相结合的治理体系，充分发挥政府组织与社会机构来统一治理；瑞士则接纳完全市场化的应抢救援治理体制。
从航空应抢救援治理机制来看，兴旺国家均接纳“一体化救援机制”，设立专门机构对自然灾害和民防事务实行统一指挥与协调。美国联邦应急事务治理局建立和治理28支都会搜索与救援队，其中有两支国际救援队，漫衍在美国16个州和华盛顿特区；欧洲一些国家均设有国家紧抢救援的职能部分，统一治理国家紧抢救援事情。除了健全的救援执规律则体系外，欧洲各国均建立了国家级紧抢救援指挥中心，专业救援步队由军队和志愿者联合组成。另外另有“分级式治理机制”，譬如在新西兰和澳大利亚等国均形成横向与纵向一体化的紧抢救援治理体系。新西兰救援治理体制有国家、地区和市3个条理，均隶属于相应各级政府。在处理灾害时，消防、警察、医疗、总理办公室、民防等部分卖力人与政府救援职能机构联合办公，协调解理种种紧抢救援问题。
从航空应抢救援网络密集来看，由于欧美兴旺国家的机场数量多，笼罩面广，应抢救援中心或基地数量多，均已建立起了30～60分钟响应时间的网络体系。在人口密集的都会、地区和高速公路，按面状和线状的空中救援区域进行计划，在计划区域内医疗救交通救援，配合都会高层建筑消防等空中救援的响应时间在60分钟以内，美国、日本等国家的应抢救援响应时间基本控制于30分钟以内，德国医疗救护直升机可以在15分钟内抵达海内任何一个地方，每年救护任务达10万余次；美国的航空医疗救援笼罩了全国60%的洲际公路网络，能够为境内84.5%的人口提供20分钟抵达现场的效劳包管。瑞士、加拿大、日本、挪威、捷克等国都建立了相应的空中救援体系。
?从航空应抢救援配套设施和空管效劳能力来看，欧美兴旺国家救援体系建成后，相应的配套设施和空管效劳很是到位。一是通用机场数量与网络笼罩面；二是空管基站建设、航路计划和导航系统；三是救援物资仓储中心建设；四是救援步队建设和人才储备；五是应抢救援网络机制立异和包管政策等。以美国、日本、德国和瑞士等国家为代表的兴旺国家，在航空应抢救援配套设施和空管效劳能力建设层面，为其他国家开创了新的生长范式。
从航空应抢救援执法体系来看，由于欧美兴旺国家应抢救援生长历史比较长，运营治理体系相对完善，具有规范化、系统化的行业治理规则和操作流程，从国家政策、执法体系和规范化治理到运行赔偿机制，均能包管航空应抢救援的良性循环生长。当爆发大规模自然灾害和公共�；录保伤媸迸灿米魑揖仍α考尤胗η谰仍途仍�。
从航空应抢救援用度来源来看，日本主要由中央政府和地方政府来担负；美国则接纳由包管公司与政府、社会慈善捐赠和个人按需支付的 “多元化用度来源”；德国、瑞士的航空救援完全由社会捐助和包管公司来担负。
3
世界主要兴旺国家航空应抢救援模式对我
国的借鉴意义
从兴旺国家航空救援模式来看，大规模常态化的航空医疗救护开展，需要兴旺的经济基础、健全的执规律则、完善的制度设计和网络化、结构化的机场结构。当欧美国家航空医疗救护起步时，人均GDP约为5000美元（20世纪70年代），经过了一段时间的积淀和路径探索，20世纪80年代后进入快速生长阶段。
我国已经拥有了交通运输部救助航行队、警用航空队、公安消防、航空医疗救护中心等国家航空救援组织及民间力量，但我国的航空应抢救援才刚刚起步，更需要在研究我国基本国情的基础上，借鉴兴旺国家的先进经验，来推进构建我国的航空应抢救援体系。为此，基本建议如下：
一是增强顶层计划和设计，凭据国家、省级和市级三级政府来对航空应抢救援体系进行安排和计划，增强我国的通航基础设施、效劳包管体系、救援装备体系建设，提高航空应抢救援的笼罩面和响应时间。
二是建立有效的分级治理制度，在各级政府的统一领导下，建立健全分级和分类治理制度，属地治理为主的应抢救援治理和指挥体制，实行行政领导责任制。凭据突发意外事件的严重性、可控性、所需动用的资源装备和评估影响规模等因素，启动相应的救援计划。建立和完善联动协调机制，推行分级分类处理事情制度，增强部分之间、地区之间、中央派出单位与地方政府之间的相同协调，充分发动和发挥城乡社区、企事业单位、社会团体和志愿者步队的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功效齐全、协调有序、运作高效的应抢救援治理机制。2008年的汶川地动、2019年武汉疫情充分体现了我国应抢救援统一指挥、协调共管的制度安排的高效性和实效性。
三是完善航空应抢救援执规律则体系，使航空应抢救援有法可依，制定航空应抢救援作业规范及技术标准，包管航空应抢救援作业宁静，制定航空应抢救援的支持政策，加大资金、人员等支持力度，增进航空应抢救援可连续生长。
四是整合现有航空应抢救援力量，建立统一的航空应抢救援指挥系统。通过整合现有的民航、公安、消防、卫生、交通、林业、农业和武警等各个部分以及民间救援组织的应抢救援资源，完善各部分机构间快速联系与信息通报机制，增进航空应抢救援力量间的相互融合和协调生长，实现航空应抢救援的统一调理指挥。同时，积极勉励社会资本加入到国家航空应抢救援体系建设中来，形成区域化、网络化的结构生长模式。
五是建立差别层级、差别密度的航空应抢救援网络结构。航空应抢救援网络在各国防灾抗灾行动中发挥不可替代的重要作用，它具备以下几方面的优点：救援规模广，从理论上来讲，航空应抢救援可以在全球任何所在实施，不受其地形、� ？龅挠跋欤乇鹗且恍┍咴丁⒌匦闻哟蟮厍驮逗９碌�。牢固翼运输飞机的速度一般在500~800公里左右，而直升机为200~300公里，是汽车和轮船的数倍乃至数十倍，因而，反应速度快。关于应抢救援来说，显然是速度越快越好，被救助工具的生存概率也就越大，科技含量高，现代援救飞机一般配备有较为先进的通信、光电吊舱等救援设备，可以迅速的对预定区域进行搜索，确定目标的位置，从而有效地提高搜索和救援的效率，降低搜救本钱，缩短搜索时间，这样在单位时间内可以救助更多的人。为此，凭据我国国情，航空应抢救援先从航空医疗救护入手，以省市自治区的三甲医院为基准，均设立直升机起降点，并与航空医疗救援机构建立战略相助关系，构建由航行员、机械师、救助队员、治理人员组成的救援步队，以专业化的效劳水平满足航空医疗救援的要求，使之逐渐构建更广义的航空营救救援体系。
六是加速航空应抢救援专项人才培训基地建设，为航空应抢救援培训各项专业人才；勉励高等院� ？栌敝卫怼⒂η谰仍认喙匮Э瓶纬�；建立航空医疗救援医护人员准入制度，增强航空医疗救援医护步队建设。
七是增强公共的忧患意识，防患于未然。坚持预防与应急相结合，常态与很是态相结合，在爆发突发意外事件时，能做好应对突发事件的思维判断、预防整备、组织编组以及物资装备准备和应急任务的派遣等事务，并建立专责的地方应抢救援指挥派遣中心等机构。尤其在每个省市自治区以应抢救援中心为焦点建立若干个应抢救援物资储备库，以确保航空应抢救援物资的要求。
八是建立多元化的用度来源渠道。由政府主导来构建航空应抢救援网络体系，积极培育和大力支持包管公司介入航空应抢救援中来，同时接受社会的捐赠，以形成应抢救援“资金池”，确保国家航空应抢救援体系的良性循环生长。
九是全面推动低空空域革新，建立低空空域治理的规则标准体系、运行治理体系，科学计划空域，逐步实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，完善基础性航空情报资料体系，增强基站、航路、塔台等基础设施建设。
近几年，随着国家及地方政府对航空应抢救援体系建设的重视、通用航空工业稳步生长、通用机场建设加速，我国航空应抢救援事业迎来快速生长契机。
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